1. Die Art und die Berücksichtigungsfähigkeit der sog. anderen Faktoren

Ausweislich Art. 3 Nr. 12, Art. 6 Abs. 3 sowie Erwägungsgrund 19 BasisVO handelt es sich bei diesen Faktoren um andere Faktoren, also solche, die sich von der Risikobewertung dahingehend unterscheiden, als dass diese nicht (natur-) wissenschaftlich-analytischer Provenienz sind, was durch die nicht-abschließende Darstellung in Erwägungsgrund 19, der als diesbezügliche Umstände „gesellschaftliche, wirtschaftliche und ethische Gesichtspunkte, Traditionen und Umwelterwägungen wie auch die Frage der Kontrollierbarkeit“ auflistet, insoweit untermauert wird. Andere Faktoren in diesem Sinne sind demzufolge mitunter politische oder soziale Wertevorstellungen, die Wahrnehmung von Risiken in der Verbraucherschaft und der Öffentlichkeit, ⁵⁰⁸ aber auch ökonomische und technische Umstände oder die potentiellen Folgen eines Nichttä Seite 80 tigwerdens, ⁵⁰⁹ die insgesamt als „wissenschaftsfremde Elemente“ ⁵¹⁰ bezeichnet werden können.

Operiert man entsprechend nahe an den Wortlauten des Erwägungsgrundes 19 und des Art. 6 Abs. 3 BasisVO, so unterstreicht dieser durchaus das Primat der Erstrangigkeit der Risikobewertung vor den anderen Faktoren, die eben lediglich dann zu berücksichtigen sind, wenn „die wissenschaftliche Risikobewertung allein in manchen Fällen nicht alle Informationen liefert, auf die sich eine Risikomanagemententscheidung gründen sollte“ ⁵¹¹ , wobei sie dabei aber nicht ausdrücklich deren Einbeziehung neben der Berücksichtigung der Ergebnisse der Risikobewertung ausschließt, da zum einen Erwägungsgrund 19 darstellt, dass „auch noch andere für den jeweils zu prüfenden Sachverhalt relevante Faktoren (…) zu berücksichtigen“ sein können, zum anderen Art. 6 Abs. 3 BasisVO die Einbeziehung lediglich auf den Umstand „angesichts des betreffenden Sachverhalts“, also situativ beschränkt. ⁵¹²

Gewiss vermag dieses Verhältnis der Vorrangigkeit der Risikobewertung zu den anderen berücksichtigenswerten Faktoren bzw. deren mögliches Nebeneinandertreten prima facie opak und verwirrend erscheinen, nichtsdestotrotz fügt es sich in den wissenschaftszentrierten Ansatz ⁵¹³ der BasisVO und der Tatsache ein, dass es sich bei Risikomanagementmaßnahmen eben nicht um ausschließlich wissenschaftlich begründbare Vorgänge, sondern vielmehr um politische Entscheidungen von gesellschaftlicher Relevanz handelt, die insoweit – auch für das alltägliche Leben der Verbraucherschaft, der Bevölkerung und der Öffentlichkeit – nachvollziehbar und akzeptabel sein müssen. Denn gerade, wenn die mit dem Risikomanagement betrauten staatlichen Stellen Entscheidungen treffen, die sich zwar mit den wissenschaftlichen Ergebnissen der Risikobewertung, nicht aber mit der Risikowahrnehmung der Seite 81 Gesellschaft decken, führt dies – wie vielzählige Beispiele belegen ⁵¹⁴ – zu einem erheblichen und kontroversen öffentlichen Druck, ⁵¹⁵ worin sich auch ein grundlegendes Problem im Zusammenhang mit Lebensmitteln erblicken lässt, nämlich, dass es sich bei Risiken schlussendlich in den häufigsten Fällen um individuell wie kollektiv wahrgenommene und interpretierte, höchst wertungsabhängige Sachverhalte handelt. ⁵¹⁶

Die Gründe für diese Diskrepanz ⁵¹⁷ zwischen objektiv-wissenschaftlich belegtem Wissen ⁵¹⁸ – hier in Form der Ergebnisse der Risikobewertung – und der Wahrnehmung von Risiken lassen sich auf unterschiedliche Weisen erklären. Natürlich trägt die moderne (Massen)Medienlandschaft zu einem wohl nicht unerheblichen Teil dazu bei, ⁵¹⁹ dass das verfügbare Wissen über das potentielle Schadensausmaß und die diesbezügliche Eintrittswahrscheinlichkeit zwar für Experten, nicht aber für die Allgemeinheit bzw. die Laien den wesentlichen Faktor bildet. ⁵²⁰ Für Letztere sind vielmehr Attribute wie die Schrecklichkeit, die Unkontrollierbarkeit, die Schwere und das Katastrophenpotential von Risiken erheblich, ⁵²¹ welche sich bedeutungsgleich in der medialen Berichterstattung zu einzelnen lebensmittelsicherheitsrechtlichen Vorfällen auch dann wiederfinden, wenn jene ganz nüchtern betrachtet über Seite 82 haupt nicht als zutreffend konzediert werden können. ⁵²² Weiterhin entscheidend sind auch wohlstandsgesellschaftliche Entwicklungen und Umstände, die sich freilich nicht völlig von der medialen Berichterstattung abstrahieren lassen, ⁵²³ die aber umschrieben werden können mit einer zunehmenden Entfremdung zwischen der Verbraucherschaft und der Lebensmittelproduktion ⁵²⁴ , einer insgesamt negativen Grundeinstellung bzw. einem diesbezüglich sinkendem Grundvertrauen und dem – auch als Schlaraffenlandeffekt bezeichneten – Sättigungsphänomen, das auftritt wenn die physiologischen Grundbedürfnisse der Menschen (über)befriedigt sind und dementsprechend Zeit und Raum entsteht, sich anderen (wenn auch vermeintlichen) Problemen in Bezug auf die Ernährung und den Verbrauch von Nahrungsmitteln zu widmen. ⁵²⁵

Dieser Kluft in der Perzeption steht paradoxerweise nicht entgegen, dass Lebensmittel in der EU und insbesondere in Deutschland bereits seit einigen Jahrzehnten so sicher sind wie nie zuvor. ⁵²⁶ Vielmehr führt gerade dieser Umstand dazu, dass Verbraucher im alltäglichen Leben nur noch sehr selten mit Gefahren im Zusammenhang mit Lebensmitteln konfrontiert werden und dadurch die Angst vor Risiken subjektiv zunimmt. ⁵²⁷ Dementsprechend tritt neben das wissenschaftlich begründbare und zwingend zu begründende Ergebnis der Risikobewertung die faktisch hiervon nur schwerlich zu trennende normative Wertentscheidung über die gesellschaftliche Akzeptabilität von Risiken, welche die maßgeblichen und zu einem dinghaften Zeitpunkt vorherrschenden politischen und sozialen Wertevorstellungen der Bevölkerung bzw. der Verbraucherschaft wiederspiegeln ⁵²⁸ und somit eine Fülle an (lebensmittel)rechtlichen Grenzen und Verpflichtungen von dazugehörigen Eingriffsgrundlagen prägen, ⁵²⁹ womit zwangsläufig auch eine Entscheidung bezüglich des Zugestehens von etwaigen, (gerade) noch zu konzedierenden Restrisiken einhergeht. ⁵³⁰

Seite 83 Doch diese Restrisiken sind natürlich nicht nur aus der Blickrichtung der soeben dargestellten politischen und sozialen Wertevorstellungen zu betrachten, sondern auch hinsichtlich ihrer Kontrollierbarkeit und Wirtschaftlichkeit ⁵³¹ , die in der Zusammenschau wiederum zwei Dimensionen aufweisen: Einerseits sei hier in Anknüpfung an eben diese Wertevorstellungen auf den Fall verwiesen, dass weite Teile der Verbraucherschaft bestimmten Lebensmitteln oder Bestandteilen von Lebensmitteln kritisch gegenüberstehen, ⁵³² eine Art diesbezügliche Nulltoleranz aber aus wirtschaftlicher Sicht der Lebensmittelunternehmer bedenklich, ⁵³³ gegebenenfalls mitunter innovationsfeindlich erscheint und auch von Seiten der staatlichen Akteure eine beispielsweise analytische oder faktische Kontrollierbarkeit nur schwerlich handhabbar ist ⁵³⁴ . Die (staatliche) Überwachung und das (unternehmerseits bestehende) ökonomische Interesse bilden insoweit einen Gleichlauf gegenüber der Wahrnehmung der Verbraucher. Andererseits sind gewiss auch Situationen denkbar, in denen der überwiegende oder zumindest ein nicht unerheblicher Teil der Verbraucherschaft Lebensmittel nachfragt, die sodann von Seiten der Lebensmittelunternehmer schon aus wirtschaftlich-nachfrageorientierten Gesichtspunkten auch angeboten werden wollen, dies aber die Lebensmittelüberwachung, mithin die Kontrollierbarkeit, vor Herausforderungen stellt, sodass eben die Wahrnehmung und Nachfrage der Verbraucher mit den wirtschaftlichen Interessen der Lebensmittelunternehmer diesbezüglich synchron gegen das staatliche Interesse betreffend der Handhabbarkeit der Lebensmittelüberwachung geht. ⁵³⁵

2. Die Gewichtung der sog. anderen Faktoren

Wenn also neben den Ergebnissen der wissenschaftlichen Risikobewertung auch andere relevante Faktoren, namentlich gesellschaftliche, wirtschaftliche und ethische Gesichtspunkte, Traditionen und Umwelterwägungen wie auch die Frage der Kontrollierbarkeit, im Rahmen von Risikomanagemententscheidungen zu berücksichtigen sind, so können sich diese abhängig von der Fallkon Seite 84 stellation entweder in ihrer Gesamtheit oder auch nur partiell genauso decken wie konträr zueinander verlaufen, was eine Gewichtung untereinander und im Verhältnis zur Risikobewertung erfordert. Eine solche lässt sich, mit unterschiedlicher Ausprägung, bei näherer Betrachtung sowohl in Bezug auf die Ergebnisse der Risikobewertung gegenüber den anderen Faktoren als auch hinsichtlich des Binnenverhältnisses letztgenannter dem Wortlaut des Erwägungsgrundes 19 und der Konzeption der BasisVO entnehmen. Denn genau wie Erwägungsgrund 19 beschränkt Art. 6 Abs. 3 BasisVO die Einbeziehung der sog. anderen Faktoren auf den jeweils in Rede stehenden Sachverhalt. Erwägungsgrund 19 wählt hierbei die Formulierung, „dass auch noch andere für den jeweils zu prüfenden Sachverhalt relevante Faktoren (…) zu berücksichtigen sind“, Art. 6 Abs. 3 BasisVO den Passus „anderen angesichts des betreffenden Sachverhalts berücksichtigenswerten Faktoren“, dementsprechend nur solche, die im Rahmen des konkret vorliegenden Sachverhalts in Betracht kommen. ⁵³⁶

Daraus ergibt sich freilich zunächst nur eine verbindliche Abstufung zugunsten der Risikobewertung und zu Lasten der sog. anderen Faktoren, die insoweit auch im Einklang mit den allgemeinen Zielen des Lebensmittelrechts aus Art. 5 Abs. 1 BasisVO ⁵³⁷ , der dem gesundheitlichen und wirtschaftlichen Verbraucherschutz – ausweislich der Verwendung des Verbs „verfolgt“ – im Gegensatz zu dem „Schutz der Tiergesundheit, des Tierschutzes, des Pflanzenschutzes und der Umwelt“ – für welche die stark abgeschwächte Formulierung „gegebenenfalls unter Berücksichtigung“ verwendet wird – deutlich eine Vorrangstellung einräumt. ⁵³⁸

Für das Verhältnis der sog. anderen Faktoren untereinander, also das diesbezügliche Binnenverhältnis, lässt sich ein solches Rangverhältnis allerdings nicht prima facie den entsprechenden Wortlauten entnehmen. Interessant ist jedoch, dass sich die in Erwägungsgrund 19 zur BasisVO genannten anderen Faktoren nicht sämtlich auch bei den allgemeinen Zielen im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 BasisVO wiederfinden. So sind hierbei nur die in Erwägungsgrund 19 genannten Umwelterwägungen mit den in Art. 5 Abs. 1 BasisVO manifestierten allgemeinen Zielen des Pflanzenschutzes und der Umwelt deckungsgleich. Bezieht man die Zielsetzung des Rechtsaktes aus Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BasisVO ebenfalls mit ein, der allerdings keine eigenständige Rechtsetzung, sondern lediglich eine Art politisches Programm beinhaltet, ⁵³⁹ ergibt sich eine weite Seite 85 re Überschneidung mit den in Erwägungsgrund 19 genannten Traditionen, die – wenn auch nur im Ansatz – mit der in Art. 1 Abs. 1 S. 1 BasisVO benannten Vielfalt des Nahrungsmittelangebotes, einschließlich traditioneller Erzeugnisse korrespondiert. Mithin verbleiben ohne eine solche Entsprechung als andere Faktoren noch die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und ethischen Gesichtspunkte sowie die Kontrollierbarkeit, die sich aber doch faktisch in der lebensmittelrechtlichen Materie wiederfinden, ⁵⁴⁰ da gerade die gesellschaftlichen und ethischen Gesichtspunkte die Risikowahrnehmung in der Verbraucherschaft und die dementsprechende Akzeptabilität in Bezug auf staatliche Risikomanagemententscheidungen erheblich beeinflussen, der wirtschaftliche Aspekt stark die (auch grundrechtliche ⁵⁴¹ ) Sphäre der Lebensmittelunternehmer berührt, indem derartige Maßnahmen das unternehmerische bzw. berufliche Tätigwerden einschränken oder möglicherweise gänzlich unterbinden können ⁵⁴² und die Frage der Kontrollierbarkeit dem Diktat des Möglichen unterliegt. ⁵⁴³

Insofern kann eine eindeutig bestimmte Hackordnung unter den sog. anderen berücksichtigenswerten Faktoren tatsächlich nur angesichts des betreffenden Sachverhalts ⁵⁴⁴ erfolgen, also abhängig davon, welche Umstände überhaupt einschlägig und relevant bzw. wie stark diese ausgeprägt sind. In Anknüpfung an die vorstehenden Ausführungen und Erkenntnisse können sich mithin freilich auch Situationen oder Fälle ergeben, in denen mehrere Faktoren eine gleiche oder zumindest ähnliche Signifikanz aufweisen, deren Berücksichtigung und Gewichtung sodann entsprechend der tatsächlichen Verhältnisse in die Risikomanagemententscheidung Eingang finden müssen.