Seite 212 Teil 5 Der rechtliche Umgang mit Vorsorgefällen gemäß Art. 7 BasisVO – materielle Anforderungen sowie Auswirkungen auf behördliche und unternehmerische Entscheidungen und Maßnahmen
Der Umgang mit und die Beherrschung von lebensmittelbedingten Risiken erfordert sowohl von Seiten der inverkehrbringenden Lebensmittelunternehmer als auch von den zuständigen staatlichen Stellen eine umfassende wie fundierte Kenntnis der jeweils bedeutsamen Umstände und Auswirkungen, die nicht nur vor dem Hintergrund der zuweilen multidimensional verflochtenen Lieferketten, sondern auch oder vor allem im Hinblick auf die komplexen lebensmitteltechnologischen Wirkungszusammenhänge schwerlich in der Gänze zu überblicken sind. 1516 Dennoch ist es unerlässlich, den relevanten Risikomanagemententscheidern gerade in Situationen der Ungewissheit angemessene Handlungsoptionen und dementsprechend rechtssichere Maßstäbe an die Hand zu geben, welche die Sicherstellung des in Art. 1 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 BasisVO manifestierten hohen Gesundheitsschutzniveaus ermöglichen, 1517 woran der – amtlich mit Vorsorgeprinzip 1518 überschriebene – Art. 7 BasisVO anknüpft und besagt, dass
„[i]n bestimmten Fällen, in denen nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, (…) vorläufige Risikomanagementmaßnahmen (…) getroffen werden [können], bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassende Risikobewertung vorliegen“ 1519 .
Bedürfnis und Kern dieser Regelung zugleich ist infolgedessen, dass mitunter nicht zugewartet werden muss, darf oder kann, bis regelmäßig durchzuführende Risikobewertungen 1520 nach Art. 6 Abs. 3 BasisVO beispielsweise eine Gesundheitsschädlichkeit im Sinne des Art. 14 Abs. 2 lit. a BasisVO festzustel
Eben jene besonderen Voraussetzungen sowie die in Betracht kommenden (Rechts-)Folgen sollen im Folgenden einer näheren Betrachtung und Konturierung unterzogen werden, um die konkrete Einbettung solcher Vorsorgefälle in das lebensmittelrechtliche System der Risikoanalysen aufzuhellen.
A. Der Vorsorgeanlass nach Art. 7 BasisVO – Konturierung der Voraussetzungen
Obgleich Risikobewertungen gemäß Art. 3 Nr. 11 i.V.m. Art. 6 Abs. 3 BasisVO bereits der Natur der Sache nach stets eine gewisse epistemisch-prognostische Unsicherheit dergestalt aufweisen, als dass sie ein allgemeingültiges und objektives oder vollends absolutes Maß an Bewertungssicherheit kaum jederzeit zu erbringen vermögen, 1523 sondern allenfalls eine Näherung an diese, 1524 die relevanten Akteure im Rahmen des Risikomanagements aber dennoch mit jenen Ergebnissen operieren müssen, 1525 knüpft Art. 7 BasisVO ausweislich seines Regelungsgehaltes diametral anders an bzw. bezieht sich expressis verbis auf solche Sachlagen, denen ein explizites Problem hinsichtlich der wissenschaftlichen Nachweisbarkeit innewohnt. 1526 Dieser als Vorsorgeanlass 1527 bezeichnete Umstand erfordert in tatbestandlicher Hinsicht zum einen eine sog. wissenschaftliche Unsicherheit 1528 und zum anderen zumindest die Feststellung der Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen 1529 als Ergebnis einer Risikobewertung, siehe hierzu im Einzelnen:
Seite 214 I. Die wissenschaftliche Unsicherheit als Ergebnis der Risikobewertung
Soweit Art. 7 Abs. 1 BasisVO auf eine wissenschaftliche Unsicherheit abstellt, ist diese zunächst kategoriell von einer bloß situativen Ungewissheit zu unterscheiden, 1530 welche Verdachtslagen im Sinne des Bestehens von auf konkreten Anhaltspunkten gründenden Vermutungen, 1531 bspw. hinsichtlich eines Verstoßes, in Bezug nimmt und dementsprechend schlicht die weitergehende Sachverhaltsaufklärung bedingt 1532 . 1533 Die sog. wissenschaftliche Unsicherheit erfordert im Gegensatz dazu mithin neben der Auswertung sämtlicher verfügbarer Informationen 1534 im Rahmen einer vollständig zu durchlaufenden Risikobewertung 1535 auch die daraus resultierende Erkenntnis, dass eine insoweit eindeutige Feststellung der Gesundheitsschädlichkeit eben nicht oder zumindest noch nicht konstatiert werden kann. 1536
Ausreichend ist in diesem Zusammenhang und vor dem Hintergrund, dass „[w]issenschaftliche Daten zu einer bestimmten Fragestellung (…) üblicherweise uneinheitlich“ 1537 ergehen, freilich nicht schon das Vorliegen unterschiedlicher Ergebnisse 1538 oder gar die Einbeziehung rein hypothetischer Erwägungen 1539 . Vielmehr bedarf es quantitativer oder qualitativer Defizite 1540 innerhalb der Risikobewertung wie etwa das Fehlen zureichender Fakten oder Werte, 1541 aufgrund derer eine genaue Bestimmung respektive Bemessung
Im Wesentlichen sind hiernach drei Arten der wissenschaftlichen Unsicherheit zu unterscheiden, nämlich (erstens) derlei betreffend den Schadenseintritt und das Schadensausmaß, also eine Imponderabilität hinsichtlich der Auswirkungen, (zweitens) eine Unsicherheit beziehentlich der Ursachen und (drittens) solche in puncto des Kausalzusammenhangs, 1545 über deren Bestehen oder Nichtbestehen zwar primär die mit der Risikobewertung betrauten Institutionen zu befinden haben, was aber (sekundär) behördlicher- respektive gerichtlicherseits einer vollständigen Überprüfbarkeit unterliegt 1546 .
II. Die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen
Trotz der bestehenden wissenschaftlichen Unsicherheit ist unabdingbare tatbestandliche Voraussetzung entsprechender Vorsorgefälle, dass im Allgemeinen „die möglichen negativen Folgen eines Phänomens, eines Produkts oder eines Verfahrens ermittelt worden sind“ 1547 , bezogen auf Art. 7 BasisVO mithin im Besonderen, dass zumindest ein potentielles Risiko dergestalt erkannt wurde, 1548 als dass diese Feststellung auf einer wissenschaftlichen Tatsachengrundlage beruht, die sich von rein hypothetischen Erwägungen unterscheidet und insoweit abhebt 1549 . Damit einher geht in concreto das Erfordernis der Konstatierung, dass ein Agens die Eignung aufweist, sich zu einer Gesundheitsschädlichkeit entwickeln zu können; 1550 nicht ausreichend wäre indes, wenn
Dieses in Art. 7 Abs. 1 BasisVO als Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen bezeichnete und aufgrund der wissenschaftlichen Unsicherheit schwer beweisbare Axiom weist dementsprechend eine deutliche epistemisch-prognostische Abweichung zu der in Art. 14 Abs. 4 BasisVO erforderlichen Wahrscheinlichkeit einer Gesundheitsschädlichkeit auf, deren genaue Abgrenzung und Kontrastierung doch, auch oder vor allem im Hinblick auf die fehlende, insoweit finale wissenschaftliche Einschätzung, nicht ganz leicht zu fassen ist. Freilich zielt gerade die verwendete Vokabel der Möglichkeit 1552 darauf ab, lediglich zu beschreiben, ob eine Gesundheitsschädlichkeit überhaupt eintreten kann oder nicht 1553 (Stichwort: potentielles Risiko), während mittels der Wahrscheinlichkeit 1554 vornehmlich die Eintrittsaussicht einer Bemessung unterzogen wird 1555 . 1556 Gleichwohl bietet gerade diese terminologische wie inhaltliche Divergenz unter Berücksichtigung der verordnungsgeberischen Intention des Art. 7 BasisVO, die ausdrücklich auf ein hohes Gesundheitsschutzniveau gerichtet ist, eine dahingehende Auflösung, da in manchen Fällen schlicht nicht zugewartet werden kann, bis sich wissenschaftliche Erkenntnisse in einer solchen Form verdichten, dass sie sodann entweder in einer abschließenden Regelung wie beispielsweise einer besonderen Zulassungspflicht Niederschlag finden 1557 oder in Einzelfällen in ein Verkehrsverbot aufgrund des Art. 14 Abs. 2 lit. a i.V.m. Abs. 1 BasisVO 1558 münden.
Infolgedessen ist dem Merkmal der Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen naturgemäß eine enorme Wertungsoffenheit immanent, welche aber mit Blick auf die Handhabbarkeit für den Rechtsanwender – dem diesfällige klare wissenschaftliche Daten, an denen er seine Risikomanagemententscheidung ausrichten könnte und im Normalfall orientieren würde, gerade nicht zur Verfügung stehen – wenigstens voraussetzt, dass der Eintritt einer Gesundheitsschädlichkeit eben dann wahrscheinlich erscheint, wenn oder falls
B. Die (Rechts-)Folgen des Vorsorgeanlasses – Grenzen und Ausgestaltung
Obgleich sich die Auswahl und Ergreifung geeigneter Präventions- und Kontrollmöglichkeiten in Form des Risikomanagements nach Art. 6 Abs. 3 i.V.m. Art. 3 Nr. 12 BasisVO stets an den im Rahmen einer Risikobewertung konkret festgestellten Risiken zu orientieren hat, gelten ausweislich Art. 7 Abs. 2 BasisVO für solche Risikomanagementmaßnahmen, welche auf einen Vorsorgeanlass rekurrieren, besondere Vorgaben und Grenzen hinsichtlich der Ausgestaltung. Eben diese im Folgenden näher zu beschreibenden Maßgaben sind im Wesentlichen der diesfällig erhöhten wissenschaftlichen Unsicherheit geschuldet, aufgrund derer es den relevanten Akteuren nicht in demselben Umfang möglich ist, etwaige Entscheidungen auf eine vergleichbar tragfähige Grundlage zu stützen. 1563
Mit diesem insoweit quantitativ bzw. qualitativ abgesenkten epistemischen Fundament geht zwangsläufig eine Vorverlagerung der Aktivierungsschwelle einher, 1564 die in verschiedener Hinsicht Gefahren und Chancen zugleich in sich birgt. Chance freilich, als dass potentielle Risiken, wie sie in dynamischen Materien im Zusammenhang mit dem Lebensmittelbereich entstehen, bereits
I. Die besonderen Anforderungen an vorläufige Risikomanagementmaßnahmen
Die wohl exponierteste Anforderung diesfälliger Risikomanagementmaßnahmen stellt deren Vorläufigkeit dar, 1568 was keineswegs mit einer bloßen Kurzfristigkeit gleichzusetzen ist, sondern vielmehr darauf abzielt, getroffene Maßnahmen binnen angemessener Frist einer regelmäßigen Überprüfung zu unterziehen 1569 und dementsprechend auch sehr langandauernde Zeiträume umfassen kann. 1570 Die Zeitspanne und die damit einhergehende konkrete inhaltliche Engmaschigkeit der Revision ist hierbei abhängig von der Art der wissenschaftlichen Informationen und des darauf beruhenden festgestellten (potentiellen) Risikos, wobei im Hinblick auf die abgesenkte Aktivierungsschwelle und die damit verbundene grundrechtliche Problematik natürlich vorwiegend eine laufende Visitation der wissenschaftlichen Entwicklung sowie eine Fortsetzung der entsprechenden Forschungstätigkeit in jenem Bereich zwingend notwendig erscheint, schon um a posteriori eine verbesserte respektive erschöpfendere Risikobewertung vornehmen zu können 1571 . Eben diese periodisch-wiederkehrenden Überprüfungen bilden sodann jeweils
Ferner darf jene interimistische Betätigung nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Schutzniveau stehen, 1574 was einerseits selbstredend dem obligatorischen, allgemeinen Rechtsgrundsatz entspricht, andererseits aber – aufgrund des hiesigen Defizits an epistemisch-prognostischer Gewissheit – einem eigenen Maßstab unterliegt, wonach die staatlichen Eingriffe besonders schonend auszuwählen 1575 bzw. dabei insbesondere nicht auf ein ohnehin schwerlich zu realisierendes sog. Null-Risiko 1576 zu richten sind. Diese kanalisierende Anpassung der konkreten Verhältnismäßigkeitsprüfung beinhaltet den Grundtenor, der lautet: je weniger gewiss der Eintritt der Gesundheitsschädlichkeit ist, desto fundierter und bedachtsamer hat die Eruierung zu erfolgen, ob nicht doch auf mildere Maßnahmen zurückgegriffen werden kann, die das potentielle Risiko der Exposition perspektivisch mindern, respektive im umgekehrten Fall: es lassen sich umso schwerwiegendere oder intensiver wirkende Eingriffe rechtfertigen, je profunder die wissenschaftlichen Erkenntnisse hinsichtlich der Gesundheitsschädlichkeit an eine Beurteilungssicherheit heranreichen. 1577 Das kann bedeuten, dass mitunter sogar ein völliges – freilich vorläufiges – Verkehrsverbot eines bestimmten Lebensmittels oder Stoffes die einzige statthafte Option darstellt, in anderen Fällen hingegen lediglich eine spezielle Behandlung oder eine bloße Beschränkung, möglicherweise auch nur die sachgemäße Information 1578 über oder die Publikation der potentiell risikobehafteten Zusammenhänge zulässig erscheint. 1579
Vor dem Hintergrund des wissenschaftszentrierten Ansatzes der Risikobewältigung im Lebensmittelrecht und insbesondere in der BasisVO 1595 würde man eigentlich annehmen dürfen, dass einzig verschiedene in abstrakter Hinsicht dargelegte Möglichkeiten der Realisierung einer Gesundheitsschädlichkeit, die einer Risikoquelle in Form einer Gefahr im Sinne des Art. 3 Nr. 14 BasisVO entstammen, Eingang in die diesfällige Betrachtung finden, was sich sodann allerdings nicht auch in der Praxis wiederspiegelt, sondern nebstdem in ganz prominenten Vorsorgefällen – die zugegebenermaßen aber zeitlich vor dem Inkrafttreten der BasisVO lagen – wie der BSE-Krise sehr umfangreiche Schutzmaßnahmen ergriffen wurden, 1596 obwohl die (subjektiv zwar als folgenschwer wahrgenommenen 1597 ) gesundheitlichen Auswirkungen objektiv,
II. Die Relevanz auch anderer berücksichtigenswerter Faktoren
Ausweislich Art. 7 Abs. 2 BasisVO können respektive sollen neben den daselbst enumerativ aufgelisteten Aspekten, namentlich die Verhältnismäßigkeit, die nicht übermäßige Beeinträchtigung des Handels sowie die technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit der Maßnahme, 1599 auch andere angesichts des betreffenden Sachverhalts für berücksichtigenswert gehaltene Faktoren, mithin solche, die Erwägungsgrund 19 zur BasisVO zu entnehmen sind, 1600 Eingang in die Frage des Ob und der Ausgestaltung vorläufiger Risikomanagementmaßnahmen aufgrund eines Vorsorgeanlasses finden. Eine vergleichbare Regelung lässt sich bereits in Art. 6 Abs. 3 BasisVO ersehen, der ‚allgemeine‘ Risikomanagementmaßnahmen in Bezug nimmt und für Vorsorgefälle ausdrücklich auf eben jene modifizierende Regelung des Art. 7 Abs. 2 BasisVO verweist.
Der wohl wesentlichste Unterschied in der Ausgestaltung der beiden Vorschriften liegt fraglos darin begründet, als dass nach der allgemeinen Bestimmung des Art. 6 Abs. 3 BasisVO die anderen berücksichtigenswerten Faktoren neben die Ergebnisse der Risikobewertung gestellt werden, wobei letzteren in Anbetracht der lebensmittelrechtlichen Zielsetzung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus eine überbordende Vorrangstellung einzuräumen ist, soweit eine Gesundheitsbeeinträchtigung konstatiert wurde, 1601 während Art. 7 Abs. 2 BasisVO die ebendort genannten Elemente inklusive der anderen für berücksichtigenswert gehaltenen Faktoren als den alleinigen Maßstab statuiert, was infolge der wissenschaftlichen Unsicherheit der Risikobewertung bzw. dem damit einhergehenden Umstand, dass die Risikomanagemententscheider in Vorsorgefällen gerade nicht auf eine wissenschaftlich-fundierte Dezisionsgrundlage zurückgreifen können, 1602 nur konsequent erscheint. 1603
Das vorläufige Risikomanagement nach Art. 7 BasisVO weist insofern gegenüber dem allgemeinen Fall eine wahrhaftig sehr viel stärker ausgeprägte poli
III. Die Arten vorsorgender Maßnahmen und das legislative Tätigwerden als politische Entscheidung
Obgleich Art. 7 BasisVO – ebenso wie Art. 6 Abs. 3 BasisVO 1611 – keine ausdrückliche Aufzählung respektive keinen Katalog in Betracht kommender Vorsorgemaßnahmen enthält, steht den relevanten Entscheidungsträgern doch ein diesbezüglich umfassendes Portfolio zur Verfügung, welches abhängig von der jeweiligen Art des Risikos und der wissenschaftlichen Unsicherheit sowie unter konsequenter Einhaltung der in Art. 7 Abs. 2 BasisVO manifestierten, eher streng gefassten, mithin auf die Vorläufigkeit gerichteten, besonderen Anforderungen, 1612 den Erlass eines entsprechenden Rechtsaktes, das Ergreifen konkret-individueller Einzelakte oder das bloße Informieren über die möglichen negativen Folgen genauso umfassen kann, wie die Finanzierung weitergehender Forschungen oder den Entschluss, überhaupt nicht tätig zu
Dennoch zeigt die Entwicklung des Lebensmittelrechts insbesondere seit dem Erlass der BasisVO, dass einschlägige Rechtsakte, die auf solchen Vorsorgekonstellationen beruhen, zumindest nicht stets den exponierten Einzelfall darstellen, 1616 sondern mitunter beispielsweise zu zielgerichteten legislativen Verboten führen 1617 oder in ein mitunter auch auf Dauer angelegtes Zulassungssystem münden 1618 können. 1619 Freilich handelt es sich dabei zuvörderst um politische Entscheidungen, 1620 die häufig augenfällig und angezeigt sind, sich möglicherweise aber – so die doch berechtigte Kritik – gelegentlich als opportuner Aktionismus erweisen 1621 und insoweit die Gefahr besteht, dass die strikte institutionelle Trennung zwischen Risikobewertung und Risikomanagement 1622 respektive die darin wurzelnde, „[latente] normative Kraft wissenschaftlicher Expertise“ 1623 ausgehebelt, dabei aber gleichwohl – was min
Dieses Spannungsfeld liegt zweifelsohne in den offen ausgestalteten tatbestandlichen Voraussetzungen des in Art. 7 Abs. 1 BasisVO statuierten Vorsorgefalles begründet, namentlich in der wissenschaftlichen Unsicherheit 1625 und der (bloßen) Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen 1626 , die in vielerlei Fällen nur bedingt subsumierbar sind. 1627 Nichtsdestotrotz findet sich die Auflösung in den diesbezüglichen Regelungen zu den besonderen Anforderungen an vorläufige Risikomanagementmaßnahmen 1628 des Art. 7 Abs. 2 BasisVO, welche den Risikomanagemententscheidern vor dem Hintergrund der legitimerweise als komplex zu bezeichnenden wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Zusammenhänge zwar einen weiten Ermessensspielraum hinsichtlich der Art und des Umfangs entsprechender Maßnahmen einräumen, 1629 dabei aber auch enge Leitplanken diktieren, welche einer gerichtlichen Überprüfung unterliegen. 1630
Freilich vermag sich eine solche gerichtliche Kontrolle infolgedessen nur auf offensichtliche Beurteilungsmängel beschränken, 1631 die jedoch in Vorsorgekonstellationen – obgleich der EuGH zuletzt eine eher basale Prüfdichte hat erkennen lassen 1632 – die profunde Prüfung beinhalten kann, ob von Seiten des handelnden Organs „sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersucht [wurden], auf die die daraus gezogenen Schlussfolgerungen gestützt sind“ 1633 . 1634
Damit geht konsequenterweise einher, dass eine Abweichung von den Ergebnissen der Risikobewertung (die unter den gegebenen Umständen natürlich eine wissenschaftliche Unsicherheit aufweisen 1635 ) oder von eigens hierfür ermittelten Nutzen-Risiko-Abwägungen, mittels derer insbesondere die technische
IV. Die behördlichen Befugnisse und lebensmittelunternehmerischen Pflichten in Vorsorgefällen
Soweit in legislativer Hinsicht Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten im Zusammenhang mit der Konkretisierung des Anforderungsmaßstabes an Vorsorgemaßnahmen und der diesbezüglich korrespondierenden Möglichkei
Diese Ungeklärtheiten fußen vornehmlich in der systematischen Verortung des Art. 7 BasisVO innerhalb des ersten Abschnittes des zweiten Kapitels der BasisVO, welcher (lediglich) die allgemeinen Grundsätze des Lebensmittelrechts statuiert, sowie in dessen als „Vorsorgeprinzip“ 1648 formulierten amtlichen Überschrift, woraus mitunter gefolgert wird, dass sich nicht schon hieraus, d.h. aus einem bloßen Rechtsprinzip, 1649 bestimmte (behördliche) Befugnisse 1650 respektive (unternehmerseitige) Handlungspflichten ableiten lassen 1651 , was prima facie und insoweit wiederum mit der offenen, nicht leicht subsumierbaren Tatbestandsstruktur der Norm korrespondiert, 1652 gleichzeitig aber doch deren Regelungsbedürfnis und Wortlaut, der in seinem Abs. 2 von „Maßnahmen, die nach Absatz 1 getroffen werden“ spricht, partiell 1653 zuwiderläuft. 1654 Zu einer Entschärfung des Diskurses hat (jedenfalls auf mitgliedstaatlicher, deutscher Ebene) auch nicht die jüngere verwaltungsgerichtliche
1. Die behördlichen Befugnisgrundlagen und Befugnisse in Vorsorgefällen
Neben vorstehend genannter Provenienz der aufgeworfenen Problematik 1656 treten in Bezug auf die von behördlicher Seite in Vorsorgefällen ergreifbaren Maßnahmen mehrerlei erschwerende Umstände hinzu, die zudem eng miteinander verflochten sind und dementsprechend nicht isoliert voneinander betrachtet werden können, nämlich: 1657
Erstens, mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung des Art. 7 BasisVO selbst, dass dieser bemerkenswert offen geformt ist und sonach zwar in verschiedenen Kontexten wie bspw. als Auslegungsmaßstab im Rahmen von Einzelakten zu Geltung komme, 1658 aber eher auf legislatives Tätigwerden gerichtet zu sein scheint, 1659 nicht jedoch auf die Option, auch Einzelfallmaßnahmen darauf zu stützen. 1660 Oder anders formuliert, dass es sich hierbei nicht um eine Befugnisnorm handeln könne, 1661 da es der Norm an einer diesbezüglichen, rechtsfolgenseitigen Konkretisierung fehle 1662 , 1663 obgleich ihr Abs. 2 besondere Anforderungen an vorläufige Risikomanagementmaßnahmen manifestiert. 1664
Drittens, sofern man die besagte Verknüpfung mit Art. 14 BasisVO und den damit verbundenen Vollzug über Art. 137, 138 BasisVO weiterdenkt, dass sodann der dortige „Rechtsfolgenautomatismus“ 1674 in Form eines strikten Verkehrsverbotes 1675 (der die Ermessensausübung im Kontext der Art. 137, 138 KontrollVO auf Null reduziert 1676 ) nicht mit den offen ausgestaltbaren – häu
Diese ineinandergreifenden, intrikaten Problemstellungen, denen die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung in löblicher Weise versucht hat, mit praktikablen Maßstäben zu begegnen, ließen sich in simpelster Weise durch die Ergänzung einer explizit darauf gerichteten Befugnisnorm, bspw. in Form eines (de lege ferenda) erweiternden Art. 138a KontrollVO, 1681 zumindest insoweit bereinigen, 1682 als dass die Frage nach der heranzuziehenden Rechtsgrundlage obsolet würde.
Gleichwohl drängt sich doch die Frage auf, ob es einer solchen – ebenso wie der soeben dargestellten, leicht angreifbaren Umwege über Art. 14 BasisVO und Art. 137, 138 KontrollVO – überhaupt bedarf, da Art. 7 BasisVO gerade Vorsorgeanlässe einer rechtlichen Behandlung zuführen möchte, denen aufgrund ihrer wissenschaftlichen Unsicherheit bzw. der damit einhergehenden, schwerlich bis nicht erhebbaren Dezisionsgrundlage jene fehlende Greif- und Konkretisierbarkeit immanent ist. Oder anders und komplettierend ausgedrückt: sowohl der Kern als auch das Regelungsbedürfnis des Art. 7 BasisVO zielt final auf jene Fallkonstellationen ab, in denen einerseits zwar (noch) keine ausreichenden epistemisch-prognostischen Erkenntnisse betreffend einer Gesundheitsschädlichkeit vorliegen, aber bereits einschlägige Anhaltspunkte hinsichtlich der diesfälligen Möglichkeit konstatiert wurden, andererseits jedoch – was auf vielerlei Erwägungen zurückgeführt werden kann, insbeson
Schon daraus folgt, dass Art. 7 BasisVO eine Regelungssystematik sui generis verkörpert, die fehlende wissenschaftliche Erkenntnis mit außerrechtlichen Umständen verquickt 1684 und dementsprechend nach einem eigenen Maßstab verlangt, der sich zugleich in dortigem Abs. 2 wiederfindet, welcher die diesfälligen besonderen Anforderungen auf eine Weise statuiert, als dass sich die zu ergreifenden Maßnahmen innerhalb jener engen und zugleich beweglichen Leitplanken bewegen müssen. Freilich kann daraus die weitreichende Annahme folgen, Art. 7 BasisVO sei allenfalls „als Handlungsauftrag an den Gesetzgeber und Ermessensdirektive für die Exekutive und somit als Staatszielbestimmung einzuordnen“ 1685 , was aber der innewohnenden Regelungsbegehr auch oder vor allem nach der schnellen Handhabbarkeit entsprechender Sachlagen 1686 widerspricht und sich mit Blick auf die behördlicherseits durchaus leistbare besondere politische Ermessensausübung 1687 und das damit verbundene Begründungserfordernis 1688 , welches zudem einer gerichtlichen Überprüfbarkeit unterliegt, überbrücken lässt, sodass bereits in Art. 7 BasisVO selbst eine für die Exekutive anwendbare Eingriffs- respektive Befugnisnorm zu erblicken ist, 1689 die im Rahmen der Rechtsanwendung allerdings eine gewisse – keineswegs geringe – Anstrengung postuliert.
2. Die lebensmittelunternehmerischen Handlungspflichten in Vorsorgefällen
Vor dem Hintergrund des Art. 17 BasisVO, der den staatlichen Stellen ausweislich des dortigen Abs. 2 eigentlich nur eine sekundäre „Kontroll- und Gewährleistungsverantwortung“ 1690 auferlegt 1691 und die Verantwortlichkeit
Prima facie kommt hierbei lediglich Art. 19 BasisVO in Betracht, 1698 der in seinem Abs. 1 eine Rücknahme- respektive Rückrufpflicht für Fälle statuiert, in denen er Grund zu der Annahme hat (epistemische Komponente), 1699 dass ein durch ihn in den Verkehr gelangtes Lebensmittel nicht den Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit entspricht (materielle Komponente) 1700 . Wenngleich die Heranziehung jener Vorschrift regelmäßig wohl nicht an seiner sehr unterschwellig ausgestalteten epistemischen Voraussetzung, die lediglich die Kenntnis konkreter Umstände gebietet, 1701 scheitert, vermag sie jedoch nicht auch das unmittelbar an Art. 14 BasisVO anknüpfende materielle Tatbestandsmerkmal zu erfüllen, da sich Vorsorgekonstellationen explizit von diesen unterscheiden 1702 . 1703 Dementsprechend käme allenfalls eine auf Art. 19 Abs. 3 BasisVO gestützte Pflicht zur Information der zuständigen Überwachungsbehörden darüber in Frage, diese über eigene Erkenntnisse oder Annahmen
C. Schlussfolgerungen
Den vorstehenden Ausführungen zu dem rechtlichen Umgang mit Vorsorgefällen auf Grundlage des Art. 7 BasisVO sowie dessen Einbettung in das System der lebensmittelrechtlichen Risikoanalysen lassen sich interessante Erkenntnisse entnehmen. Hierbei sei zuvörderst hervorgehoben, dass sich die rechtliche Behandlung derselben von dem ansonsten in der BasisVO determinierten wissenschaftszentrierten Ansatz diametral unterscheidet, was sich sowohl innerhalb der tatbestandlichen Voraussetzungen als auch in der Heranziehung und Ausgestaltung der entsprechenden Rechtsfolgen niederschlägt.
Denn während der Erlass oder das Ergreifen einschlägiger Risikomanagementmaßnahmen tatbestandlicherseits regelmäßig das Bestehen einer fundierten Dezisionsgrundlage erfordert, 1705 bezieht sich Art. 7 Abs. 1 BasisVO gerade auf solche Sachverhalte, die weder in materieller noch in epistemisch-prognostischer Hinsicht an eine solche heranreichen 1706 und überdies für sich betrachtet jeweils Schwierigkeiten bezüglich ihrer Subsumierbarkeit aufweisen, 1707 insbesondere mit Blick auf die Abgrenzung zu Art. 14 Abs. 2 lit. a i.V.m. Abs. 4 BasisVO, was wiederholt zu gewissen Kalamitäten in der Rechtsanwendung geführt hat 1708 . Daneben weist die Norm rechtsfolgenseitig eine erhebliche Ambivalenz auf, 1709 da sie einerseits zugunsten der relevanten Akteure, bei welchen es sich ausschließlich um staatliche Stellen handeln kann, nicht jedoch um private Lebensmittelunternehmer, 1710 eine enorme Anwendungsoffenheit einräumt, andererseits in ihrem Abs. 2 aber enge Leitplanken statuiert, 1711 mit denen ein zumindest nicht unerheblicher Ausgestaltungsaufwand einhergeht 1712 . Demgegenüber stehen jedoch die auffallenden Besonderheiten diesfälliger Konstellationen, die von solchen Unwägbarkeiten und mitunter stark politisch geprägten Bedürfnissen beeinflusst sind, als dass sie kaum –
Die Frage des Ob und des Wie der Anwendung des Art. 7 BasisVO stellt vor dem Hintergrund, dass es überhaupt tatsächlicher Anhaltspunkte hinsichtlich einer Gesundheitsschädlichkeit bedarf 1715 demzufolge zwar keine rein politische, aber eine hiervon evident indoktrinierte Entscheidung dar. 1716 Eben diese hat sodann nämlich zwingend (erstens) in einer in sich folgerichtigen, schlüssigen, begründeten und verhältnismäßigen Weise zu ergehen, worin sich zugleich eine ungeschriebene, aber implizit mitschwingende politische Komponente erblicken lässt, die zudem (notwendigerweise, zweitens) gerichtlich überprüfbar ist; insbesondere auf die Frage hin, ob die mit den gewählten Mitteln verbundenen Eingriffe in grundrechtlich geschützte Positionen gerechtfertigt sind. 1717
Diese politische Komponente respektive Kompetenz greift allerdings nur solange und soweit tatsächlich wissenschaftliche Unsicherheit besteht 1718 – auch dabei handelt es sich um ein justiziables Merkmal – bzw. verwirkt just ihre Berechtigung, sobald kraft einer Risikobewertung aussagefähige Ergebnisse requiriert wurden, ganz gleich ob sich die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen dadurch erhärtet oder entkräftet – was notwendigerweise zu unterschiedlichen Konsequenzen führt: sodann entweder den Erlass einer finalen Maßnahme oder die Aufhebung der vorläufigen. Insoweit korrespondiert dies auch mit dem Gebot der regelmäßigen Revision und der bloß vorläufigen Ausgestaltbarkeit der Aktionen bzw. hebt implizit den wissenschaftszentrierten Ansatz der BasisVO dergestalt hervor, wonach von wissenschaftlichen Erkenntnissen nur dann in nachvollziehbarer, rechtskonformer Weise abgewichen werden kann und darf, wenn und soweit diese nicht vorliegen.
Freilich bleibt hiernach noch die Abgrenzungsschwierigkeit zwischen entsprechenden Vorsorgefällen und sog. klassischen Fällen der Gesundheitsschäd
| 1516 | 1516 Vgl. Appel, NVwZ 2001, 395, 395; Schroeder, |
| 1517 | 1517 So auch EuGH, Urteil vom 28.01.2010 – C-333/08, Rn. 103, EuZW 2010, 347, 352; EuGH, Urteil vom 19.01.2017 – C-282/15, Rn. 51, LMuR 2017, 50, 53. |
| 1518 | 1518 Zum Vorsorgeprinzip als allgemeiner Grundsatz, siehe Appel, NVwZ 2001, 395, 396; vgl. hierzu allgemein Böschen, in: Albers, Risikoregulierung im Bio-, Gesundheits- und Medizinrecht, S. 57, 57ff. |
| 1519 | 1519 So Art. 7 Abs. 1 BasisVO. |
| 1520 | 1520 Siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 2.B. |
| 1521 | 1521 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 4.B.II. und III. |
| 1522 | 1522 Vgl. hierzu grundsätzlich Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 155, sowie S. 174. |
| 1523 | 1523 So auch Hahn/Ströhle/Anders, |
| 1524 | 1524 Siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 2.B. I. |
| 1525 | 1525 Exemplarisch sei hierzu auf die in Art. 14 Abs. 2 lit. a BasisVO manifestierte Gesundheitsschädlichkeit verwiesen, deren Wahrscheinlichkeit bereits ein Verkehrsverbot begründet, siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 4.B.II. und III. |
| 1526 | 1526 Zur diesbezüglichen Reduktion des Beweismaßes siehe Cazala, ELJ 2004, 539, 547; Arndt, Das Vorsorgeprinzip im EU-Recht, S. 290. |
| 1527 | 1527 Siehe hierzu Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 174ff. |
| 1528 | 1528 Siehe hierzu die nachfolgenden Ausführungen unter Teil 5.A. I. |
| 1529 | 1529 Siehe hierzu die nachfolgenden Ausführungen unter Teil 5.A.II. |
| 1530 | 1530 Zur diesbezüglichen Unterscheidung im Rahmen des deutschen Rechts siehe bereits die Ausführungen unter Teil 1.C. I. und II.; sowie im Hinblick auf einen Verdacht hinsichtlich der Nicht-Sicherheit von Lebensmitteln, die spezifischen Bestimmungen der Gemeinschaft unterliegen: Art. 14 Abs. 8 BasisVO, siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 4.A.VI. |
| 1531 | 1531 Vgl. Pullner, BayZR 2023, 54, 58. |
| 1532 | 1532 Vgl. Holle, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, § 39 LFGB, Rn. 43. |
| 1533 | 1533 Einschlägige Befugnisgrundlage wäre in diesem Zusammenhang Art. 137 Abs. 2 Kontroll-VO, der – nach dem deutschen sicherheitsrechtlichen Jargon – sog. Gefahrenerforschungseingriffe vorsieht; ebenso kommt im Falle eines entsprechenden Verdachts bzgl. der Nicht-Sicherheit Art. 14 Abs. 8 BasisVO als taugliche Befugnisgrundlage in Betracht, siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 4.A.VI. |
| 1534 | 1534 So der eindeutige Wortlaut des Art. 7 Abs. 1 BasisVO; siehe auch EuGH, Urteil vom 19.01.2017 – C-282/15, Rn. 55, LMuR 2017, 50, 53; ebenso EuGH, Urteil vom 28.01.2010 – C-333/08, Rn. 92, EuZW 2010, 347, 351. |
| 1535 | 1535 Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 10. |
| 1536 | 1536 Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 8. |
| 1537 | 1537 Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 177. |
| 1538 | 1538 Siehe hierzu auch Hahn/Ströhle/Anders, |
| 1539 | 1539 So bereits EuGH, Urteil vom 09.09.2003 – C-236/01, Rn. 106, BeckRS 2004, 75313; dem folgend EuGH, Urteil vom 28.01.2010 – C-333/08, Rn. 91, EuZW 2010, 347, 351. |
| 1540 | 1540 Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.1.3. |
| 1541 | 1541 Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 177. |
| 1542 | 1542 Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 11; Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 8. |
| 1543 | 1543 Siehe hierzu Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.1.3. |
| 1544 | 1544 Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 10. |
| 1545 | 1545 Arndt, Das Vorsorgeprinzip im EU-Recht, S. 118. |
| 1546 | 1546 Siehe hierzu Grosche, LMuR 2024, 2, 6 und 8. |
| 1547 | 1547 Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.1.3. a.E. |
| 1548 | 1548 Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 6. |
| 1549 | 1549 Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 9; siehe hierzu bereits EuGH, Urteil vom 23.09.2003 – C-192/01, Rn. 49, LMRR 2003, 34. |
| 1550 | 1550 Ähnlich Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 178. |
| 1551 | 1551 Stallberg, EuZW 2010, 353, 354. |
| 1552 | 1552 In der englischen Sprachfassung findet sich die insoweit äquivalente Vokabel „possibility“, in der französischen Sprachfassung „possibilité“. |
| 1553 | 1553 So die Bedeutung des Substantivs „Möglichkeit“ (https://www.duden.de/rechtschreibung/Moeglichkeit [zuletzt abgerufen, am: 11.03.2024]). |
| 1554 | 1554 So die Bedeutung des Substantivs „Wahrscheinlichkeit“ (https://www.duden.de/suchen/dudenonline/Wahrscheinlichkeit [zuletzt abgerufen, am: 11.03.2024]). |
| 1555 | 1555 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 2.A.IV.2. sowie die Schlussfolgerungen unter Teil 2.A.VI. |
| 1556 | 1556 Zur diesbezüglichen Unterscheidung siehe Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 12f. |
| 1557 | 1557 Zu entsprechenden Zulassungspflichten siehe bereits die Ausführungen unter Teil 3.B.IV.1. |
| 1558 | 1558 Siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 4.B. |
| 1559 | 1559 So jedenfalls im Ergebnis (wenn auch nur beiläufig) VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.530, Rn. 32, BeckRS 2022, 8512; ebenso EuGH, Urteil vom 28.01.2010 – C-333/08, Rn. 93, EuZW 2010, 347, 351. |
| 1560 | 1560 Zum diesbezüglichen Erfordernis siehe Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 177f.; so auch Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 7 und 15. |
| 1561 | 1561 Diesen wissenschaftszentrierten Ansatz hebt zutreffenderweise besonders hervor Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 175. |
| 1562 | 1562 So auch Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.2. |
| 1563 | 1563 Vgl. Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 175f. |
| 1564 | 1564 Siehe hierzu allgemein Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, S. 450ff.; Di Fabio, |
| 1565 | 1565 Zur diesbezüglichen Risikowahrnehmung siehe Gelbert, Die Risikobewältigung im Lebensmittelrecht, S. 5ff. |
| 1566 | 1566 Allgemein in diesem Zusammenhang Di Fabio, |
| 1567 | 1567 Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 180; vgl. in diesem Zusammenhang allgemein auch Kahl, DVBl. 2003, 1105, 1105ff. |
| 1568 | 1568 Art. 7 Abs. 1 BasisVO verwendet explizit den Passus „vorläufige Risikomanagementmaßnahmen“. |
| 1569 | 1569 So ausdrücklich auch Art. 7 Abs. 2 Satz 2 BasisVO, im Wortlaut: „Diese Maßnahmen müssen innerhalb einer angemessenen Frist überprüft werden, die von der Art des festgestellten Risikos für Leben oder Gesundheit und der Art der wissenschaftlichen Informationen abhängig ist, die zur Klärung der wissenschaftlichen Unsicherheit und für eine umfassende Risikobewertung notwendig sind.“. |
| 1570 | 1570 Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 21, der hier allerdings missverständlich von „zeitlich beschränkt“ spricht. |
| 1571 | 1571 So auch Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.3.5. |
| 1572 | 1572 Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 21; auch Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.3.5. |
| 1573 | 1573 So auch VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.530, Rn. 31, NVwZ 2022, 810, 811. |
| 1574 | 1574 Stallberg, LMuR 2011, 1, 4 formuliert eindrücklich: „Denn das Vorsorgeprinzip wird durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlich begrenzt.“. |
| 1575 | 1575 Di Fabio, |
| 1576 | 1576 Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.3.1. |
| 1577 | 1577 Ähnlich Di Fabio, Jura 1996, 566, 574. |
| 1578 | 1578 Siehe in Abgrenzung zu Art. 10 BasisVO die vorstehenden Ausführungen unter Teil 3.B.III.3.a. |
| 1579 | 1579 Siehe hierzu eine exemplarische (diesbezügliche) Auflistung in der Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.3.1.; Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 17. |
| 1580 | 1580 Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 182; in Bezug auf das deutsche, technische Sicherheitsrecht insoweit durchaus vergleichbar: Calliess, DVBl. 2003, 1096, 1103; Ossenbühl, NVwZ 1986, 161, 168; Dolde, NVwZ 1986, 873, 881. |
| 1581 | 1581 Eben dies stellt der Wortlaut des Art. 7 Abs. 2 Satz 1 BasisVO („unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit und anderer angesichts des betreffenden Sachverhalts für berücksichtigenswerte Faktoren“) ausdrücklich heraus. |
| 1582 | 1582 Di Fabio, |
| 1583 | 1583 Siehe hierzu bereits Röhrig, Risikosteuerung im Lebensmittelrecht, S. 235f. |
| 1584 | 1584 Zu `Kosten`-Nutzen-Analysen als Maßstab für Verwaltungsentscheidungen siehe insbesondere Fehling, VerwArch 2004, 443, 444. |
| 1585 | 1585 Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.3.4. |
| 1586 | 1586 Ähnlich Scherzberg, VVDStRL 63 (2004), S. 214, 231f. |
| 1587 | 1587 So bereits von Arnauld, JZ 2000, 276, 278. |
| 1588 | 1588 Winter, KJ 2001, 300, 317; Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 184, der ebd. in Fn. 849 einen Vergleich zur Automobilindustrie bzw. zum Straßenverkehr zieht. |
| 1589 | 1589 So Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 184; Winter, KJ 2001, 300, 317; in der Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.3.4 wird diesbezüglich (zutreffend) ausgeführt: „Die Gesellschaft ist nämlich unter Umständen bereit, zum Schutz eines von ihr als wesentlich anerkannten Interesses – z.B. der Umwelt oder der Gesundheit – größere Opfer zu bringen.“. |
| 1590 | 1590 Zum Erfordernis der Beachtung des Kohärenzgebotes im Zusammenhang mit Vorsorgefällen siehe bereits EuGH, Urteil vom 01.04.2004 – C-286/02, Rn. 59, LMRR 2004, 33; Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 19; Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 6.3.3. |
| 1591 | 1591 Eine Darstellung verschiedener Modelle des sog. Risikovergleichs findet sich bei Seiler, Recht und technische Risiken, S. 223ff. |
| 1592 | 1592 Scherzberg, VVDStRL 63 (2004), S. 214, 231; siehe hierzu auch Stoll, Sicherheit als Aufgabe von Staat und Gesellschaft, S. 340f. |
| 1593 | 1593 Vgl. hierzu bereits Di Fabio, in: FS Ritter, S. 807, 824. |
| 1594 | 1594 Siehe hierzu Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 185. |
| 1595 | 1595 Zum wissenschaftszentrierten Ansatz der BasisVO siehe bereits die Ausführungen unter Teil 1.A. sowie passim. |
| 1596 | 1596 Zu den aufgrund der BSE-Krise ergriffenen Vorsorgemaßnahmen siehe Dominik Mayer, Gesundheitsschutz in der Europäischen Gemeinschaft am Beispiel von BSE, S. 15ff., insbesondere S. 19ff.; Robert Fischer, Die Europäische Union auf dem Weg zu einer vorsorgenden Risikopolitik?, S. 156ff. |
| 1597 | 1597 Zur verbraucherseitigen Risikowahrnehmung und deren Ambiguität im Vergleich zu dem tatsächlichen Risiko, siehe Gelbert, in: Leible/Meyer, Risiko als Thema des Lebensmittelrechts, S. 31, 34; allgemein in diesem Zusammenhang Nöhle, |
| 1598 | 1598 Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 185f. |
| 1599 | 1599 Diesbezüglich zur Verhältnismäßigkeit sowie zur wirtschaftlichen und technischen Durchführbarkeit siehe bereits die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. |
| 1600 | 1600 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 3.A. I. |
| 1601 | 1601 Siehe hierzu bereits die Schlussfolgerungen unter Teil 3.A.IV. sowie Teil 3.C. |
| 1602 | 1602 So auch Grosche, LMuR 2024, 2, 13, der plakativ formuliert: „Während die politische Dimension des Risikomanagements im allgemeinen Fall durch die normative Kraft wissenschaftlicher Expertise latent bleibt, wird sie im Vorsorgefall prekär und durch die Rechtsfolgenregelung offenkundig.“. |
| 1603 | 1603 Darauf hindeutend auch Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.2.1. |
| 1604 | 1604 Diese politische Dimension erkennt zutreffend auch VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.230, Rn. 33, BeckRS 2022, 8512; siehe auch Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.2.1., in welcher sich die plakative Formulierung findet: „Die Wahl der Antwort auf eine gegebene Situation stützt sich auf eine zutiefst politische Entscheidung, die abhängig ist von dem Risikoniveau, das die Gesellschaft als ’akzeptabel‘ ansieht.“. |
| 1605 | 1605 Grosche, LMuR 2024, 2, 13, der diesbezüglich auch von einer „Flucht in den ’Vorsorgefall‘“ spricht; Konrad, |
| 1606 | 1606 Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 23. |
| 1607 | 1607 Siehe hierzu bereits die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. a.E. |
| 1608 | 1608 Böhm, |
| 1609 | 1609 Zurückhaltend, im Ergebnis aber ebenso Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 186. |
| 1610 | 1610 Vgl. Schroeter, |
| 1611 | 1611 Siehe hierzu die einleitenden Ausführungen unter Teil 3.B. |
| 1612 | 1612 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. und II. |
| 1613 | 1613 Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.2.2.; Streinz, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, Art. 7 BasisVO, Rn. 16. |
| 1614 | 1614 So ausdrücklich Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.1.3. |
| 1615 | 1615 Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 178f. |
| 1616 | 1616 Diesbezüglich kritisch Schroeter, |
| 1617 | 1617 Beispielhaft sei hier auf das durch die italienische Regierung angestrebte Verbot von Laborfleisch verwiesen, welches auf Art. 7 BasisVO beruhen soll (https://www.faz.net/aktuell/italien-untersagt-die-produktion-von-laborfleisch-18784581.html [zuletzt abgerufen, am: 11.03.2024]). |
| 1618 | 1618 Siehe Meisterernst, Lebensmittelrecht, S. 32, der beispielhaft auf die Novel-Food-Verordnung verweist; zur Novel-Food-VO siehe bereits die Ausführungen unter Teil 3.B.IV.1.a. |
| 1619 | 1619 Siehe in diesem Zusammenhang auch EuGH, Urteil vom 19.01.2017 – C 282/15, LMuR 2017, 50ff. |
| 1620 | 1620 VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.230, Rn. 33, BeckRS 2022, 8512; Meisterernst, |
| 1621 | 1621 Exemplarisch hierzu Grosche, LMuR 2024, 2, 2ff.; vgl. auch Schroeder, |
| 1622 | 1622 Zur institutionellen Unabhängigkeit der Risikobewertung siehe bereits die Ausführungen unter Teil 2.B. I. |
| 1623 | 1623 Grosche, LMuR 2024, 2, 13 bezeichnet dies zudem als „Flucht in den ’Vorsorgefall‘“; vgl. auch EuG, Urteil vom 09.09.2011 – T-257/07, Rn. 89, BeckRS 2013, 81862. |
| 1624 | 1624 Dies entspricht auch einer der Kernaussagen der Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.2.1. |
| 1625 | 1625 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A. I. |
| 1626 | 1626 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A.II. |
| 1627 | 1627 So auch Holle, |
| 1628 | 1628 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. |
| 1629 | 1629 EuGH, Urteil vom 09.06.2005 – C-211/03 und C-299/03 und C-316/03 und C-317/03 und C-318/03, Rn. 75, LMRR 2005, 2; Gärditz, LMuR 2023, 331, 334f.; Michael Schröter, ZERP 4/2002, 1, 25. |
| 1630 | 1630 Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.2.2. |
| 1631 | 1631 Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. Ziff. 5.2.2.; Gärditz, LMuR 2023, 331, 334f. |
| 1632 | 1632 Vgl. hierzu Leonelli, CMLR 2021, 1845, 1861f. |
| 1633 | 1633 So ausdrücklich EuGH, Urteil vom 22.12.2010 – C-77/09, Rn. 57, LMRR 2010, 69. |
| 1634 | 1634 Grosche, LMuR 2024, 2, 14. |
| 1635 | 1635 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A. I. |
| 1636 | 1636 Dies entspricht den in Art. 7 Abs. 2 BasisVO statuierten besonderen Anforderungen an vorläufige Risikomanagementmaßnahmen, siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. |
| 1637 | 1637 Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 24. |
| 1638 | 1638 Es sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der hier verwendete Rechtsbegriff „ actus contrarius “ keinesfalls technisch, sondern allenfalls plakativ und im übertragenen Sinne zu verstehen ist. |
| 1639 | 1639 Ähnlich bzw. in konsequenter Fortsetzung von EuG, Urteil vom 11.09.2002 – Rs. T-13/99, Rn. 199, LMRR 2002, 112 in dem lediglich auf wissenschaftliche Gutachten Bezug genommen wird, konkret: „Will das Gemeinschaftsorgan von dem Gutachten abweichen, so muss es seine Begründung gegenüber der im Gutachten enthaltenen Beurteilung besonders begründen und dabei darlegen, aus welchen Gründen es von dem Gutachten abweicht. Das wissenschaftliche Niveau dieser Begründung muss dem des fraglichen Gutachtens zumindest ebenbürtig sein.“; Grosche, LMuR 2024, 2, 7f. |
| 1640 | 1640 Im weitesten Sinne ähnlich Di Fabio, in: FS Ritter, S. 807, 827f.; deutlich schwächer formuliert Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 184 in isoliertem Zusammenhang mit „Kosten-Nutzen-Analysen“, die nach dessen Verständnis „nur dazu beitragen [können, eine diesbezügliche Entscheidung] so informiert wie möglich zu treffen“, was aber doch eine Warnfunktion ebenso impliziert. |
| 1641 | 1641 VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.530, Rn. 33, NVwZ 2022, 810, 811f. |
| 1642 | 1642 Zur Folgerichtigkeit, allerdings im Zusammenhang mit etwaigen Risikovergleichen, siehe Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 184f. |
| 1643 | 1643 Anders Grosche, LMuR 2024, 2, 14, der die diesbezügliche rechtliche Kontrolle allenfalls auf eine Plausibilitätsprüfung beschränkt sieht. |
| 1644 | 1644 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B.III. |
| 1645 | 1645 Eben dies kann bereits der konzeptionellen Ausgestaltung der Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. insb. Ziff. 5.2.2 ebenso entnommen werden, wie Art. 7 BasisVO insgesamt; so auch Möstl, LMuR 2022, 513, 518. |
| 1646 | 1646 Dieses Problem erkennt zutreffend auch Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 202f.; ähnlich Holle, |
| 1647 | 1647 Möstl, LMuR 2022, 513, 513f.; siehe hierzu die nachfolgenden Ausführungen unter Teil 5.B.IV.1. |
| 1648 | 1648 Äquivalent überschrieben in der englischen Sprachfassung mit „Precautionary principle“, in der französischen Sprachfassung mit „ Principe de précaution “. |
| 1649 | 1649 Zum Begriff des Rechtsprinzips siehe Arndt, Das Vorsorgeprinzip im EU-Recht, S. 6ff. |
| 1650 | 1650 Exemplarisch Holle, |
| 1651 | 1651 So Möstl, LMuR 2022, 513, 518; tendenziell auch Simon, Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, S. 202f.; Grosche, LMuR 2024, 2, 10. |
| 1652 | 1652 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A. sowie unter Teil 3.B.III. |
| 1653 | 1653 Dies zumindest im Hinblick auf behördliches Tätigwerden. |
| 1654 | 1654 So bspw. Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 14f. |
| 1655 | 1655 Eine ausführliche und übersichtliche Darstellung derselben findet sich bei Möstl, LMuR 2022, 513, 513ff.; siehe hierzu auch die Ausführungen im Folgenden unter Teil 5.B.IV.1. |
| 1656 | 1656 Diese ist in der systematischen Verortung des Art. 7 BasisVO zu sehen sowie in dessen amtlicher Überschrift, siehe hierzu die vorstehenden, einleitenden Ausführungen unter Teil 5.B.IV. a.E. |
| 1657 | 1657 Die nachfolgenden Ausführungen sind vornehmlich geprägt durch und angelehnt an Möstl, LMuR 2022, 513, 513ff. |
| 1658 | 1658 Möstl, LMuR 2022, 513, 516. |
| 1659 | 1659 Hierauf hindeutend EuGH, Urteil vom 19.01.2017 – C-282/15, Rn. 58ff., LMuR 2017, 50, 53f.; Möstl, LMuR 2022, 513, 516. |
| 1660 | 1660 Holle, |
| 1661 | 1661 So bspw. Rathke, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 3; ähnlich, allerdings (noch) in Bezug auf den Entwurf der BasisVO: Köhler, |
| 1662 | 1662 So Möstl, LMuR 2022, 513, 516, der hierbei einen Vergleich zu Art. 10 BasisVO bzw. Art. 137, 138 KontrollVO zieht. |
| 1663 | 1663 Demgegenüber wird Art. 7 BasisVO (wenn auch implizit) als eigenständige Befugnisgrundlage insbesondere herangezogen von: OVG Hamburg, Beschluss vom 08.06.2022 – 3 Bs 263/21, BeckRS 2022, 18421; OVG Schleswig, Beschluss vom 16.06.2022 – 3 MB 8/22, BeckRS 2022, 14330; OVG Lüneburg, Beschluss vom 08.08.2022 – 14 ME 203/22, BeckRS 2022, 19439; siehe hierzu Möstl, LMuR 2022, 513, 513f.; Voit, LMuR 2012, 9, 23 erblickt indes ebenfalls eine ausreichende Befugnisnorm. |
| 1664 | 1664 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. und III. |
| 1665 | 1665 Pullner, BayZR 2023, 54, 55; Möstl, in: Möstl/Purnhagen, Maßnahmen und Sanktionen im Lebensmittelrecht, S. 49, 53. |
| 1666 | 1666 Siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 3.B.III.2. |
| 1667 | 1667 Dies im Hinblick auf Art. 138 KontrollVO. |
| 1668 | 1668 Dies im Hinblick auf Art. 137 KontrollVO. |
| 1669 | 1669 So die wesentliche Tatbestandsvoraussetzung der wissenschaftlichen Unsicherheit im Rahmen des Art. 7 BasisVO. |
| 1670 | 1670 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A. I. |
| 1671 | 1671 Anders VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.530, Rn. 27, NVwZ 2022, 810, 810, der explizit auf Art. 138 KontrollVO abstellt. |
| 1672 | 1672 So VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.530, Rn. 27ff., insbesondere in der Zusammenschau der Rn. 27 und 31, NVwZ 2022, 810, 810f.; siehe hierzu bereits die Schlussfolgerungen unter Teil 4.B.IV. |
| 1673 | 1673 Bezeichnend ist, dass der VGH München jene strukturellen Unterschiede erkennt und sich dementsprechend selbst widerspricht, siehe VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.530, Rn. 32ff. ggü. Rn. 27f., NVwZ 2022, 810, 810ff.; überdies betonen diese materielle Divergenz zwischen Art. 7 und Art. 14 BasisVO auch: OVG Schleswig, Beschluss vom 16.06.2022 – 3 MB 8/22, Rn. 22, BeckRS 2022, 14330; OVG Lüneburg, Beschluss vom 08.08.2022 – 14 ME 203/22, Leitsatz 2 i.V.m. Rn. 21ff., BeckRS 2022, 19439; keine materiellen Unterschiede konstatiert hingegen OVG Hamburg, Beschluss vom 08.06.2022 – 3 Bs 263/21, Rn. 24 i.V.m. Rn. 34ff., insbesondere Rn. 38, BeckRS 2022, 18421. |
| 1674 | 1674 Möstl, LMuR 2022, 513, 516. |
| 1675 | 1675 Siehe hierzu bereits die einleitenden Ausführungen zu Teil 4. |
| 1676 | 1676 Meisterernst/Neusch, |
| 1677 | 1677 Interessanterweise verkennt OVG Hamburg, Beschluss vom 08.06.2022 – 3 Bs 263/21, Rn. 46f., BeckRS 2022, 18421 diese politische Komponente vollständig bzw. geht sogar soweit, dass es Art. 7 und 14 BasisVO hinsichtlich der Ermessensausübung als „eng beieinanderliegen[d]“ bezeichnet und einen hiesigen Austausch der Ermessenserwägungen nicht als Wesensveränderung charakterisiert, gleichzeitig aber Art. 7 implizit als eigenständige Ermächtigungsgrundlage begreift, was schon für sich einen inneren Wertungswiderspruch darstellt. |
| 1678 | 1678 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. und III. sowie die Ausführungen unter Teil 3.B.III.3.a. |
| 1679 | 1679 So die zutreffende, pointierte Zusammenfassung von Möstl, LMuR 2022, 513, 517. |
| 1680 | 1680 Zutreffend insoweit OVG Schleswig, Beschluss vom 16.06.2022 – 3 MB 8/22, Rn. 23f., BeckRS 2022, 14330. |
| 1681 | 1681 Ebenso käme (sodann allerdings nur für die deutsche Ebene, was die unionsweit reichende Problematik nicht bereinigt) die Einfügung eines Absatzes 4a in § 39 LFGB in Betracht. |
| 1682 | 1682 So auch ausdrücklich Möstl, LMuR 2022, 513, 518 sowie 519. |
| 1683 | 1683 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5. passim. |
| 1684 | 1684 Zu dieser Verquickung siehe Grosche, LMuR 2024, 2, 7ff. |
| 1685 | 1685 Holle, |
| 1686 | 1686 Eben dies entspricht dem Grundtenor des Art. 7 BasisVO; siehe im weiteren Sinne hierzu Gelbert, Die Risikobewältigung im Lebensmittelrecht, S. 43ff. und 48ff.; implizit auch EuGH, Urteil vom 02.12.2004 – C-41/02, Rn. 52, EuZW 2005, 53, 56. |
| 1687 | 1687 Diese auch anerkennend Möstl, LMuR 2022, 513, 517; ähnlich Meisterernst/Neusch, |
| 1688 | 1688 Siehe hierzu VGH München, Beschluss vom 25.04.2022 – 20 CS 22.530, Rn. 33, NVwZ 2022, 810, 811f. |
| 1689 | 1689 So auch Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 7 BasisVO, Rn. 5. |
| 1690 | 1690 Rudi Lang, BayZR 2021, 78, 80; Binnemann, |
| 1691 | 1691 Zu dem Zusammenspiel zwischen Lebensmittelunternehmern und zuständigen Behörden siehe Gundel, § 8 Lebensmittelrecht, in: Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht, S. 557, 601. |
| 1692 | 1692 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 3.B.II.1. |
| 1693 | 1693 Eben dies kann bereits der konzeptionellen Ausgestaltung der Mitteilung der Kommission über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 02.02.2000, KOM (2000) 1 endg. insb. Ziff. 5.2.2 ebenso entnommen werden, wie Art. 7 BasisVO insgesamt; so auch Möstl, LMuR 2022, 513, 518; anders Meisterernst, Lebensmittelrecht, S. 34. |
| 1694 | 1694 Siehe hierzu bereits die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B.III. und IV.1. |
| 1695 | 1695 So auch Möstl, LMuR 2022, 513, 518. |
| 1696 | 1696 Siehe hierzu bereits die einleitenden Ausführungen unter Teil 3.B.II.1. |
| 1697 | 1697 In diesbezüglichem Hinblick auf Art. 17 BasisVO siehe van der Meulen/Gregor, |
| 1698 | 1698 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 3.B.II.2. |
| 1699 | 1699 Siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 3.B.II.2.c. |
| 1700 | 1700 Siehe hierzu die Ausführungen unter Teil 3.B.II.2.b. |
| 1701 | 1701 Rathke, in: Sosnitza/Meisterernst (ehem. Zipfel/Rathke), Art. 19 BasisVO, Rn. 14; etwas weitergehender Gorny, Kommentar zur VO (EG) Nr. 178/2002, Rn. 346. |
| 1702 | 1702 Siehe zu dieser Unterschiedlichkeit die Ausführungen unter Teil 3.B.II.2.b. sowie unter Teil 5.A. |
| 1703 | 1703 So tendenziell auch Möstl, LMuR 2022, 513, 518, der dies aber auf eine „nicht (…) hinreichend belegbar[e] Wahrscheinlichkeit“ stützt; anders Meisterernst, Lebensmittelrecht, S. 34. |
| 1704 | 1704 So auch Möstl, LMuR 2022, 513, 518. |
| 1705 | 1705 Siehe hierzu bereits die Schlussfolgerungen unter Teil 3.C. |
| 1706 | 1706 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A. |
| 1707 | 1707 Siehe hierzu vornehmlich die Ausführungen unter Teil 5.B.IV.1. |
| 1708 | 1708 Hierzu sei auf die augenfällig unterschiedlich ergangene Rechtsprechung verwiesen, siehe hierzu Teil 5.B.IV.1. m.w.N. |
| 1709 | 1709 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B.III. |
| 1710 | 1710 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B.IV.2. |
| 1711 | 1711 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. |
| 1712 | 1712 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. in der Zusammenschau mit Teil 5.B.III. |
| 1713 | 1713 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B.IV.1. in der Zusammenschau mit Teil 5.B.III. |
| 1714 | 1714 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B.II. und III. |
| 1715 | 1715 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A.II. |
| 1716 | 1716 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen des Teils 5. passim. |
| 1717 | 1717 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B.III. |
| 1718 | 1718 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A. I. |
| 1719 | 1719 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.A. in der Zusammenschau mit Teil 4.A.VI. |
| 1720 | 1720 Siehe hierzu bereits die einleitenden Ausführungen zu Teil 4. |
| 1721 | 1721 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 4.B. |
| 1722 | 1722 Siehe hierzu die vorstehenden Ausführungen unter Teil 5.B. I. und III. |
